一

中国的大规模减贫成就

 

国际社会为什么对中国减贫评价这么高?

 

贫困人口的减少数量与贫困标准有关。中国自己的贫困标准是2010年不变价人均收入每年2300元，我们现阶段脱贫攻坚的目标之一就是要使贫困人口的收入稳定超过这个标准。按照这个标准来估计，中国的农村贫困人口1978年为7.7亿，贫困发生率97.5%，也就是说当时100个农村人口里面只有两个人是非贫困人口，其他全部是贫困人口，可见改革开放初期中国农村的贫困问题是非常严重的。到2018年底，贫困人口已经减少到1660万，累计减少了7.5亿贫困人口，年均下降9.1%。贫困发生率下降到1.7%，100个农村人口里面贫困人口不到2个了。无论是按照我们国家自己的贫困线标准还是按照国际标准来判断，中国改革开放40多年来减少了8亿~9亿贫困人口。人类历史上这么短的时间能够使这么多贫困人口脱贫是从来没有过的，这是人类历史上在短时间内取得的最大减贫成就，因此举世瞩目。

 

二

中国为什么能取得大规模减贫成就?

 

减贫的主要原因是什么?

 

1

持续的经济增长：

 

一个国家贫困人口要大幅度下降，没有持续的经济增长是不可能的。从国际上看这些年来减贫速度最快的是东亚地区，东亚地区也是经济增长最快的地区，经济增长慢的地方减贫就慢，这个很容易理解。因为穷不穷主要是用经济福利指标来测量的，首先是消费支出，然后是收入。只有经济增长才能提高收入和消费支出，从而减少贫困。影响减贫的另外一个重要因素是收入分配，在同样的经济增长速度下，收入分配越公平越有利于减贫。如果收入分配不平等程度提高，对减贫就会产生负面影响。中国的经济增长很快，收入不平等问题也越来越严重，好在经济增长速度高到足够抵消收入分配带来的负面影响，从而实现了可持续减贫。比较中国的人均GDP增长率和贫困发生率的变化可以清楚地看到两者之间的负相关关系。GDP增长率越高，贫困发生率下降越快。我们可以计算经济增长对减贫的弹性，这个值为-0.52%，即GDP每增加1%贫困发生率会下降0.52%。

 

2

有针对性的扶贫开发：

 

尽管持续的高速经济增长对中国的大规模减贫具有决定性的作用，但从80年代中期开始的扶贫开发也起到了重要的补充作用并且扶贫开发的作用随时间的推移还越来越重要。1986年国家成立国务院扶贫开发领导小组及其办公室，正式启动了大规模有针对性的扶贫计划，到目前为止已经30多年。经济增长能够带动条件相对较好的很多地区和能力较强的大部分人口脱贫，但中国区域差距大，地理环境、资源禀赋、基础设施、人力资本等在东中西部之间存在很大的差距，这种差距导致了不同地区发展速度不一样。对于基础条件差、起点低、发展慢的地区如果没有针对性的扶持政策，与其他地区的差距就会不断扩大，生活在这些地区的贫困人口就难以摆脱贫困。即使在非贫困地区，也有部分人口因自身和家庭的原因难以从经济增长中受益，长期处于贫困状态。针对这些困难地区和人群，不能完全依靠内生的增长机制摆脱贫困，有针对性的扶贫开发就是为了帮助贫困地区发展更快，让贫困人口摆脱贫困陷阱。

 

中国的扶贫可以分为两个大的阶段，第一个阶段是从1986到2013年，重点工作是区域扶贫开发。第二个阶段是从2014年开始到2020年，精准扶贫成为基本方略。这两个阶段有非常明显的差别，主要是扶持的对象和目标都不一样。区域扶贫开发的对象是大大小小的区域，目的是让贫困地区发展更快从而间接带动贫困人口脱贫。精准扶贫的对象是贫困家庭和贫困人口，目的是直接帮助贫困家庭和人口脱贫。总体而言，以区域为对象的扶贫开发，大大推动了贫困地区的发展，从而缩小了贫困地区与其他地区的相对差距。由于贫困地区发展得更快，也带动了更多的有一定能力的贫困人口脱贫。

 

三

精准扶贫的实践和效果

 

1

精准扶贫与稳定脱贫的标准

 

标准体现在两个方面，一个是收入稳定超过贫困线，即按2010年不变价计算的人均2300元，2018年现价是2995元。但收入标准有一个问题，就是很难准确估计。国家统计局估计全国农民人均可支配收入用的是抽样调查和记账法，在全国农村只有约9万户左右的样本。但我们的建档立卡贫困户有近3000万户，约9000万人。这么大的规模不可能采用记账法进行调查，不仅成本太高，也没有技术力量支撑。贫困户的收入主要由村里进行统计，误差很大，只能作为参考。

 

稳定脱贫另一个更重要的标准是“两不愁三保障”，即看实际生活状况。不愁吃从三个方面看，一是要主食吃得饱，二是要有适量的蛋白质摄入，三是饮水要安全，饮水安全包括吃水不困难和水质安全。不愁穿的基本要求是每一个季节有每一个季节的衣服穿，冬天有冬装，夏天有夏装，春秋有春秋装，同时有鞋和床上用品。义务教育有保障的基本要求是义务教育阶段不能辍学。基本医疗有保障的基本要求是基本医疗保险和大病保险全覆盖，看得起多发病、常见病，慢性病有救助政策和签约服务，大病享受先诊疗后付费等优惠政策。安全住房有保障的基本要求是贫困家庭不能住危房。

 

只有稳定解决了“两不愁三保障”问题才叫稳定脱贫。2019年4月习近平总书记在重庆考察的时候召开座谈会的主题就是“两不愁三保障”突出问题，强调脱贫攻坚和精准扶贫的重点就是解决所有贫困户的“两不愁三保障”问题。

 

2

精准扶贫的主要内容

 

精准识别，就是要通过有效的方式将几千万个贫困家庭和接近1个亿的贫困人口找出来。不做好精准识别，精准扶贫就失去了基础。为了解决识别不准的问题，中央要求各地进行精准识别回头看，重新进行识别。除了大规模的回头看外，每年还要进行小规模的动态调整，确保真正的贫困家庭都被识别进来并建档立卡，不该进来的非贫困家庭清退出去。

 

精准帮扶，基本要求就是根据贫困户和贫困人口的状况和致贫原因因人因户施策，采取综合性的帮扶措施。

 

 

一是 

稳定创收政策，包括产业扶贫、就业扶贫、资产收益和混合创收。产业扶贫需要创新模式，贫困户需要在市场竞争力强的新型经营主体带动下发展产业。贫困户只能做一些简单一点的工作，稍微复杂一点的由别人帮着干。另外一个方式是资产收益扶贫。贫困户拿出耕地、林地、住房等自有资产，或政府拿财政扶贫资金，正式或非正式入股到企业和合作社。企业或合作社等经营主体利用这些资产经营产生收益后给贫困户分红。

 

 

二是 

教育扶贫。教育扶贫的主要目标是保障义务教育，标准是小学和初中阶段不能辍学。这个要求对贫困家庭是比较高的，因为对一个县来说并没有要求义务教育阶段达到100%的入学率。但是对于贫困家庭要求义务教育阶段入学率达到100%，除非因身体原因实在上不了学的才允许辍学，这样有利于阻止贫困的代际传递。除了保障义务教育外，教育扶贫政策也涉及学前教育、高中教育、职业教育和高等教育等的各个方面。

 

 

三是 

健康扶贫。因病致贫是所有致贫因素中比例最高的，接近一半的建档立卡贫困家庭中有各类病患。健康扶贫的目标是保障贫困人口的基本医疗，减轻贫困家庭的医疗负担，改善贫困人口的健康状况。

 

 

四是 

危房改造。保障安全住房的要求是所有的贫困户不能住危房，并不是说所有的贫困户都要住上新房、好房。土坯房有安全标准，窑洞也可以是安全的，没有安全问题的旧房都是可以的。对于一些特殊类型的贫困户(如五保户、老年户等)，租住或稳定借住在安全住房里也是可以的。现在农村的房子本来就太多，很多房屋长期无人居住，在乡村振兴阶段需要拆除，盲目建房会造成大量的浪费。解决贫困户安全住房的主要政策是危房改造，即对居住C、D级危房的贫困户的房子进行加固或重建。

 

 

五是 

易地扶贫搬迁。一部分贫困人口生活在地质灾害多发、资源和生态环境恶劣的地区，即通常所说的“一方水土养不活一方人”的地方;还有一部分贫困人口居住过于分散，要在当地解决他们的贫困问题基本不可能或成本太高。对于这样的贫困群体，主要扶持措施是异地扶贫搬迁。

 

 

六是 

社会保障兜底。有一部分贫困家庭什么劳动能力都没有，对这样的群体采取综合性社会保障政策把他们兜底保障起来。通过低保和五保政策解决收入问题，通过养老院、福利院、公住房解决住房问题，通过医保和医疗救助解决看病问题，通过集中供养或互助养老解决生活照料问题。

 

3

精准扶贫的效果

 

 

一是 

贫困人口大幅度减少，减贫速度一年比一年快。2013年以来，贫困人口累计减少了8239万，每年的减贫规模都在1200万人以上。

 

 

二是 

收入和消费快速增长，区域差距进一步缩小。2018年贫困地区农村居民人均可支配收入比2012年增长了约2倍，比全国平均增速高2.3个百分点。贫困地区消费支出达到了全国平均水平的74%，比2013年提高了3.4个百分点。贫困地区与其它农村地区的收入和消费差距进一步缩小。

 

 

三是 

生活条件不断改善。2018年贫困地区居住在钢筋混凝土房或砖混材料房的农户比重为67.4%，比2012年提高28.2个百分点。

 

 

四是 

基础设施显著改善。2018年末，贫困地区通电的自然村接近全覆盖，通电话、通有线电视信号、通宽带的自然村比重分别达到99.2%、88.1%、81.9%，比2012年分别提高5.9个、19.1个、43.6个百分点。贫困地区村内主干道路路面经过硬化处理的自然村比重为82.6%，比2013年提高22.7个百分点。通客运班车的自然村比重为54.7%，比2013年提高15.9个百分点。

 

 

五是 

公共服务水平不断提高。2018年，贫困地区87.1%的农户所在自然村上幼儿园便利，89.8%的农户所在自然村上小学便利，分别比2013年提高15.7个和10.0个百分点。有文化活动室的行政村比重为90.7%，比2012年提高16.2个百分点。贫困地区农村拥有合法行医证医生或卫生员的行政村比重为92.4%，比2012年提高9.0个百分点。93.2%的农户所在自然村有卫生站，比2013年提高8.8个百分点。78.9%的农户所在自然村垃圾能集中处理，比2013年提高49.0个百分点。

 

 

六是 

改变了农村的基层治理方式。为了帮助贫困村实施好精准扶贫，各级政府向全国12.8万个贫困村和部分非贫困村选派了第一书记和驻村工作队，常年驻村帮扶，协助村两委落实各项精准扶贫政策。严格的督察和考核评估机制使基层弄虚作假而不被发现的可能性越来越低。很多机制将会在乡村振兴中得到应用，为有效治理打下了良好的基础。

 

四

未来展望

 

今年我国将完成脱贫攻坚，历史上第一次全面解决贫困人口的吃、穿、住、义务教育和基本医疗问题，为贫困人口的稳定创收也奠定了一定的基础。脱贫攻坚的完成并不意味着扶贫工作的结束，因为贫困是一个相对的概念。随着社会经济的发展和人们对美好生活的追求，贫困标准会不断提高。中国在解决了现有标准下的绝对贫困问题后，将转向缓解相对贫困。相对贫困的核心是差距问题，只要有收入和生活质量的差距，就有相对贫困。所以中国未来的减贫就是要通过城乡一体化和乡村振兴，缩小收入差距和缓解相对贫困。