研究成果

一、概  要

本文先是结合文献对农民专业合作社的制度背景进行介绍，然后从以下三个方面论证我国农民专业合作社外部监管完善的必要性：

01.基于演化博弈论视角，建立了政府与合作社间的演化博弈模型，运用复制动态方程和稳定性分析监管合作社的重要性；

02.通过两个案例进一步分析对合作社进行外部的政府监管的必要性；

03.通过介绍英国和日本农民合作组织的监管印证我国根据自身国情进行合作社外部监管的必要性。

二、制度背景及文献综述

01.改革开放以来，我国农民专业合作社发展大致经历了三个阶段，目前已逐渐由注重数量发展向质量提升转变。

（1）第一阶段：1978-1993年，农民专业合作社的孕育阶段。

（2）第二阶段：1993-2007年，农民专业合作社的起步发展阶段。

（3）第三阶段：2007-至今，农民专业合作社的快速发展阶段。

02.2007年以来我国合作社法律和政策体系呈现“重扶持，轻监管”的特征，具体而言有两个方面。

（1）在法律方面，《农民专业合作社法》《农民专业合作社登记管理条例》(后文简称《登记条例》)成为了我国农民专业合作社监管体系构建的发端，也是政府部门监管合作社主要法律依据。此外，《登记条例》《商标法》《广告法》等法律法规都涉及了对农民专业合作社进行监督规范的内容，共同组成了合作社外部监管的法律基础。

（2）在政策方面，十八届三中全会明确提出允许向合规合作社提供财政项目资金支持。根据《农民专业合作社法》，自2008年起，各部委都出台了相关的支持政策，如《关于农民专业合作社有关税收政策的通知》《关于大力实施乡村振兴战略加快推进农业转型升级的意见》等，在税收优惠、资金预算、生产保障等方面明确规定了专业合作社发展的诸多优惠政策。

03.文献综述

关于我国专业合作社监管的必要性，理论界一直存在争议。一部分学者持有否定意见，如应瑞瑶等(2002)认为应该处理好政府与合作社之间的关系，限制政府对合作社内部事务的干预。刘小红（2009）认为农民专业合作社作为一种天生的弱质主体,需要扶持性、引导性和鼓励性特征的国家干预。高华云（2018）认为现阶段我国农民专业合作社发展还不太成熟，宽松的法律和政策环境对合作社的发展更为有利。王曙光（2008）认为应该容许合作社的成长过程，不要急于规范和整顿。

一部分学者持有肯定意见，如张元宗(2000)对德国、意大利合作社发展的经验分析后认为，完善的监管体系是合作社绩效提高的重要因素。黄胜忠、林坚、徐旭初(2008)认为，行政主管部门的监管有助于合作社良好发展。梁剑峰和李静（2015）认为在缺乏精英俘获的外部约束的情况下，精英农户控制合作社成为“假合作社”的现象极为普遍，普通社员的利益难以保障。政府拥有批准建立和发放补贴的权力，但对合作社经营并没有统一的监管和规范制度。部分地方政府对本地合作社存在一种通过关注、指导进行的自发监督行为，仍然缺乏有力的监管约束手段。邓军蓉（2014）认为合作社俘获严重偏离了合作社“民有、民管、民受益”的原则，外部监管机制亟待建立完善合作社“内部人控制”问题突出,政府相关部门监管不力，必须加强政府监管,完善治理机制。

三、专业合作社监管的演化博弈模型

在实践中，合作社可以选择按照《农民专业合作社法》规定规范经营。但在缺乏外部监督的情况下，控制合作社的精英农户失去了在合作社内部获利的约束，依仗自己的优势地位对合作社获得的利益进行掠夺式俘获，普通成员的利益被挤压（表现为合作社盈余分配资本获利超过或者远超过40%），合作社经营违背了“民有、民建、民享”的原则。更重要的是，合作社还可以套取各种国家政策优惠。

基于此可以得到政府部门与合作社的一个演化博弈：政府部门可以选择进行有效监管，当发现合作社存在“假”“空”等不符合经营规范的问题时，将会减少发放或不发放政策补贴；也可以选择非有效监管，并不严格监督合作社是否规范经营，也并不采取相应的监管措施控制合作社的不规范行为，因此政府部门的策略空间为｛有效监管，非有效监管｝。另一方面，合作社可以选择进行规范经营，依法获得税收优惠并申请政策补贴，也可以选择不规范经营，照常申请税收优惠和政策补贴，并额外获得超额的资本收益，但会面临潜在的监管风险，因此合作社的策略空间为｛规范，不规范｝。

在博弈关系中，政府部门分别以y、1-y的概率选择有效监管或非有效监管，合作社分别以x、1-x的概率选择规范或不规范经营；合作社在规范经营时能够获得税收优惠S1和政策补贴S2（在政府非有效监管下合作社不规范经营同样能俘获二者），不规范经营时能获得超额资本收益K；当政府选择有效监管时，合作社不规范经营行为被监管，将会失去获得政策补贴S2的资格，此时政府部门保有了一笔财政款项免于不规范合作社的俘获且可用于其他用途，产生收益计为E；当合作社选择自行进行规范经营时，由于遵守各项规章制度需要付出C1的经营成本；当政府选择进行有效监管时，合作社响应外部监管行为需要付出的C2经营成本；当政府选择有效监管时能对合作社经营产生约束，因此一定程度上抑制合作社经营而使政府损失经济收益L，同时获得声誉、农民获益等正收益计为N（当政府选择非有效监管而合作社能够自主规范经营时，政府同样能够获得此收益）；政府部门在进行监管时需要付出监管成本，将有效监管成本计为C3，将非有效监管成本计为C4。其中S1、S2、K、C1、C2、E、C3、C4、L、N>0，且有C3>C4。得到政府部门与合作社的演化博弈支付矩阵如表1所示：

四、案例分析

01.湖南Z县X专业合作社发展案例

X专业合作社位于湖南省Z县，成立于2008年。X专业合作社的前身是Z县X专业技术协会，它成立于2002年7月，最初由五位葡萄种植户发起，集资五万元创办。2008年5月，合作社注册资300万元，9个股东中最大股东占股30%，成员总人数176人。2009年，X合作社利用农业综合开发项目资金100万元和县财政、县移民局支农资金50万元，加上自筹资金，建成了X葡萄酒庄。

X合作社是一家不规范的合作社，这体现在：

（1）该合作社没有盈余返还。

（2）合作社享有的一些优惠没有量化到个人或者分配给社员。

（3）该合作社没有成员代表大会。合作社决策完全由精英成员做出。

02.黑龙江K县R专业合作社案例

R专业合作社于2009年组建，村党支部书记出资 550万元，带领6户村民分别出资50万元，注册成立了合作社。2018年现有社员1014户，固定资产5789万元。规模经营土地5.6万亩。2017年合作社实现纯收入2856万元，入社农民亩均土地收入581元，比非入社农民年均多收260元/亩。2009年，R合作社仅有7户农户；2013年，R合作社有314户农户。2018年，R合作社社员发展到1014户农户，共3751人。2017年，合作社收入为4630.03万元，总盈余2856万元。

R合作社是一家较为规范的合作社，这体现在以下几个方面：

（1）R合作社在不断规范发展中，每年定期召开二次成员代表大会。

（2）精英成员报酬有限，普通社员利益得到保障。

（3）合作社管理规范，重大事项由成员代表大会决定。

（4）不管经营情况如何，合作社都保证按350元每亩的保底收益付给社员农户地租。

03.案例比较

X合作社和R合作社规范发展程度不一样的原因有三点：

（1）合作社的外部因素。R合作社成立后，当地政府部门一直密切关注，在R合作社逐步发展的过程中，当地农委、工商等部门提出了指导建议，这形成了一种对合作社内部运行（精英控制）的制约。

（2）合作社的内部因素。2010年合作社亏损后，R合作社出资股东决定以创新制度安排获得更多土地，实现规模效益。为了吸引更多农户（土地）加入，严格自我控制资本收益，除了量化到户国家配套资金外，承诺固定按350元每亩的保底收益向“带地入社”农户支付地租。

（3）规模因素。R合作社规模较大，受到当地政府部门关注较多，在运营上受到监督。但X合作社是一个规模较小的合作社，当地有很多类似的合作社，当地政府部门在事实上没有监管。

04.案例总结

(1)  我国合作社的外部监管各地力度差别很大。

(2)  合作社监管力度不一样，合作社规范经营程度也不一样。

(3) 合作社监管力度不一样，合作社外部性也不一样。

五、国外的合作社监管及启示

01.英国与日本的经验

英国的合作社监督的法律依据之一是源自国家立法。1967年英国议会通过了《农业法》，以支持合作社的发展。经过170多年的发展，英国形成了一套较为成熟的合作社监管组织体系和法律制度。合作社监管基本法制化和制度化。英国聘用法律和财务方面的专家来组成合作社监督委员会，对合作社理事会制定的经营计划和决策进行风险评估和有效监管。2005年英国合作社联盟修订了《合作社行为准则》(1995)，明确规定合作社监督审计委员会的作用。在发展中，英国不断加强委员会的作用，规范监管部门的职责，逐渐形成了全面、高效的监督机制。

日本的农民合作组织称为“农业协同组合联合会”（即合作社），简称日本农协。引入政府特别审计监督制度，形成对合作社全面的监管体系，是日本农业合作社监管体系的主要特点。日本对合作社的监管主要有三个方面：第一，由农协内部的监事会对合作社进行内部监管。第二，在全国农协中央会的组织架构内部由上级农协对下级农协进行系统监管，使之与内部监管相辅相成。第三，由政府行政监察部门进行特别监管，运用强制手段约束农协按规经营，或进行扶持援助，双管齐下督导农协完善组织，优化绩效。

02.启示

（1）从世界上来看，合作社发展较好的国家，都对合作社进行了较为完善的监管。仅靠合作社自律难以保证合作社的规范发展，完善的外部监管不必可少。

（2）从国外合作社监管经验来看，设立专门的机构对合作社经营进行监管，有利于明确监管工作的权责、提高监管体系的运作效率.

（3）一套成熟的农业合作社内外部审计监管制度，尤其是完善的外部审计制度，对促进农民合作社规范发展非常重要。

（4）从英国、法国、德国、泰国等较为完善的合作社监管经验来看，加强监管是趋势，形成适合本国国情的监管体系更是根本。

六、主要结论与政策建议

01.主要结论

（1）政府部门监管对于规范合作社经营至关重要。

（2）缺乏长效监管机制，会导致一些合作社再次采取俘获行为。

（3）新的时代背景下我国应加快完善专业合作社的监管体系，形成适合国情的有效监管体系。

02.政策建议

（1）《农民专业合作社法》需要进一步完善，尤其是在合作社监管方面。完善的合作社法制建设有利于强化合作社的自主规范经营。

（2）我国需要加快建立全国性的专门的合作社监管机构，明确并划清各部门的监管权责，促进全国性的监管体系健康有效地运作.

（3）我国应该加快建立合作社外部审计制度，并形成有效的合作社内外部监管制度。多层次有效的监管制度，才能充分弥补合作社自我监管的不足，促进合作社规范发展。