研究成果

作为一种金融精准扶贫产品，为建档立卡贫困户量身定制的“5万元以下、3年期以内、免担保免抵押、基准利率放贷、财政贴息、县建风险补偿金”的扶贫小额信贷在帮助贫困户发展生产、增收脱贫等方面取得了明显成效。根据《中国银监会关于银行业金融机构积极投入脱贫攻坚战的指导意见》中的相关内容，在全国范围内，扶贫小额贷款统一要求为对建档立卡贫困户5万元以下、3年以内的贷款，采取信用贷款方式，不设抵押担保门槛；对有贷款意愿、有就业创业潜质、技能素质和一定还款能力的建档立卡贫困户保证应贷尽贷；实行利率优惠。截至2017年6月底，扶贫小额信贷累计发放3381 亿元，共支持了855万贫困户，贫困户获贷率由2014年底的2% 提高到2016年底的29%。作为一种专门为建档立卡贫困户获得发展资金而量身定制的扶贫贷款产品，扶贫小额信贷扶持对象瞄准有贷款意愿，有就业创业潜质、技能素质和一定还款能力的建档立卡贫困户。作为一种福利性的补贴式小贷，或者政策性小贷，扶贫小额信贷政策对象指向精准、利率补贴对象明确，针对没有得到金融服务或者金融服务需求没有得到满足或满足不充分的人，解决以往低息贷款产生“挤出效应”、扶贫效果不佳问题。本质上来说是一种不同于直接给予财政资金，属于财政(贴息)和金融扶贫方式的结合，是一种依靠外部补贴和外部担保的“特惠金融”，有利于弥补财政扶贫资金不足、调动贫困人口的生产积极性和主动性。向贫困人口以适合于他们的条件提供金融服务，服务于传统银行不愿或难以服务的弱势群体的扶贫小额信贷已成为精准扶贫、精准脱贫的金融服务品牌，但也存在资金使用不合理、贷款发放不合规、风险管理不到位等苗头性倾向性问题。因此，研究当前扶贫小额信贷运行过程中存在的问题，对推进金融精准扶贫工作具有重要的意义。

一.扶贫小额信贷实践探索

随着全国性金融政策的相继出台和逐步落实，有力推动了贫困地区的企业发展、贫困人口脱贫增收。但是由于各地的政策支持力度、贫困户现实需求、工作机制等方面的差异，金融扶贫政策落实的进度不一，效果千差万别。一些地区由于拥有较强的政策支持、旺盛的现实需求、健全的工作机制等方面的保障，金融扶贫工作开展得较为到位，开始涌现出一些创新性做法。2017年4月，课题组对宁夏扶贫小额信贷工作进行了专题调研。截至2017年3月，固原全市建档立卡贫困户贷款余额15. 42亿元，已获贷款户5. 94万户，占贫困户总数的62. 7%。2017年前3个月，建档立卡贫困户贷款新增6929户2. 91亿元，户均4. 2万元。设立的7家融资性担保公司2017年前3个月为1534户建档立卡贫困户担保0. 59亿元。全市824个行政村全部建立村级信用协会，完成评级授信14. 57万户，其中全市7. 05万户建档立卡贫困户全部完成评级授信。

宁夏固原主要通过四方面的创新手段加快推进扶贫小额信贷工作。

(一) 明确主体，扶贫小额信贷工作责任到位。按规划，分期、分片向各金融机构分配金融扶贫任务，金融机构实行包片制，建立扶贫小额信贷责任清单，对各县(市、区) 、乡(镇、街道办) 、贫困村、贫困户扶贫小额信贷任务实行包干，扩大贫困户贷款覆盖面。明确了贷款发放主体，进一步降低客户准入条件，建立信用档案，只要贫困户符合授信条件，银行应贷尽贷，并在利率定价、开放方式、审批流程上更加灵活便捷。对扶贫小额信贷情况实行动态监测，通过月督促、季通报、年考核及时通报，并将银行机构工作开展情况与其市场准入、不良贷款容忍度、高管履职尽责挂钩。

(二) 扎实有效的贷前工作有效降低风险。一是创新评级授信模式，将评级授信过程中加大社会评级比重，降低收入比重，信用状况、社会综合评价、家庭人均净收入和家庭劳动力人数所占分值分别为30%、30%、20%、20%，实现对贫困户授信的全覆盖，并为不同信用等级的用户提供差异化服务。二是根据黑名单形成原因，分类释放信贷黑名单。三是贫困户申请贷款时，发挥银行之外的组织力量，村干部和乡镇干部进行一、二轮的审核筛选。四是实行风险补偿承担比例调整，政府更多地承担扶贫贷款的违约风险，提高金融机构的积极性。

(三) 简化信贷流程、创新工作形式，不断降低放贷成本。一是简化流程，开发高效的办公系统，降低交易成本。扶贫小额信贷发放实行免担保、免抵押、免贷前调查。一律采用网上审批，无纸化审批，利用技术手段开发“文本模板系统”，降低交易成本，极大地提高了贷款发放效率。二是转化存量贷款，将以往贫困户较高利率的商业银行贷款转换成执行同期人民银行基准利率的最低利率优惠政策的扶贫小额贷款。

(四) 加强贷后监管，引入保险机制，完善金融服务。一是金融机构和村干部一起加强贷款后期用途的监督。二是引入借款人意外伤害保险，当借款人因意外死伤失去还款能力时，可由保险公司部分或全额赔付。三是在考核客户量和不良贷款率的同时，建立客服中心电话回访制度，约束客户经理放贷行为。四是针对部分贫困户取款还款不便问题，加大ATM机、便民终端投放力度，开发手机终端、移动终端，方便农户办理存贷业务。

总体来看，经过不断探索，宁夏扶贫小额信贷工作基本做到“能贷尽贷”，在带动贫困户脱贫增收方面取得明显的效果。未覆盖的部分主要有以下几类主体：一是五保户等政府兜底户，二是黑名单户，三是超龄户，四是举家搬迁户，五是在扶贫小额信贷发放以前，还承担着若干尚未偿还的贷款建档立卡贫困户，六是国家审计署审计不符合扶贫政策户。

二.扶贫小额信贷工作存在的问题

(一) 扶贫小额信贷政策评价。由于贫困地区和贫困户风险承受能力弱、标准化的可抵押和质押资产少、质量差，单笔贷款金额少，贷款笔数多，加上贷款手续复杂、手续费高、利率高，传统金融机构不愿意服务穷人。在市场经济条件下，信息不对称和农业弱质性导致高风险，地理距离远和借贷规模小导致高成本，资本的逐利本性使得金融资本不会自动瞄准和流向贫困地区，金融机构出于信贷成本和信贷收益的考量，天然的信贷偏好、首选信贷目标都不会是穷人。加上地方财政可用贴息、免息和风险补偿资金有限，金融机构对穷人的资金投入往往较少，传统金融不愿或难于服务弱势群体。这与缺乏一套商业化、市场化的原则，很多的小额贷款并不能以最有效的方式被分配有关。

扶贫小额贷款直接面对建档立卡贫困户，非建档立卡贫困户无法申请扶贫小额贷款，是精准度最高的信贷扶贫政策。相比于传统的贷款政策，扶贫小额贷款在政策设计过程中，专门针对建档立卡贫困户，从制度上一定程度克服了以往贷款政策的“金融排斥”。同时，对建档立卡贫困户贷款的金额和时间进行了规定，既满足了大多数贫困户的贷款需求，也降低了金融机构的贷款风险。不设抵押担保门槛，破除了以往建档立卡贫困户无法找到抵押物和担保人的现实难题。实行远低于市场利率的优惠利率，既减轻了贫困户的还款压力，也在一定

程度上培养贫困户的信用意识。因此，通过扶贫小额信贷的投放，扶贫对象能够依据具体的合约及时还款，能够与金融机构构建稳定的合作关系。

(二) 当前扶贫小额信贷工作存在的问题。

1. 金融机构及其从业人员积极性不高。扶贫小额信贷工作的进展情况较大程度上取决于对金融机构积极性的调动情况。各地的实践情况表明，当前扶贫小额贷款的核心问题集中表现为金融机构及其从业人员积极性不高，这与其金融扶贫低收益与高成本之间的矛盾有关。影响其积极性的主要因素有: 一是融资成本较高。按照基准利率发放贷款金融机构可能会发生亏损。如按照政策要求执行基准利率，利率不能补偿操作成本从而形成利率倒挂。政策要求的低利率属于扭曲利率，直接影响金融机构的经济收益。二是管理成本高。分散、小额的扶贫小额贷款特征使金融机构在办理业务时，成本极高。中西部贫困地区面积广大、农户分散，金融机构挨家挨户办理扶贫小额贷款，成本极高。加上扶贫小额贷款总额占其业务总量比例较低，但投入的精力多，占用了金融机构开展其他主营业务的时间，真正积极落实扶贫小额贷款的金融机构并不多。固原市的基层客户经理反映，由于网点少、人手少，贫困户居住分散，金融扶贫业务量只占银行业务量的15%，但是占用了工作人员60% 以上的精力，且扶贫小额信贷业务占利润来源比重低。三是机构偏少，人手不足。开展扶贫小额贷款业务的

金融机构基层网点普遍较少，部分乡镇甚至缺少营业网点，有限的工作人员无法满足服务区域内全部贫困人口的贷款需求，这些机构即使高度重视也明显感觉力不从心。四是尽职免责制度未完全建立。类似于尽职免责的政策要求部分银行未能完全落实，直接负责业务、承担压力的客户经理有所顾虑，影响了发放扶贫小额贷款的积极性。

2. 片面要求提高覆盖率和新增贷款投放量可能会存在较大的风险。个别地区片面要求提高扶贫小额信贷的农户覆盖率，增加扶贫小额信贷增量，要求商业银行保证一定规模的信贷投放，做到“应贷尽贷”。但是各地拥有产业发展意愿和还款能力的农户比例存在显著差异，盲目要求提高扶贫小额贷款的农户覆盖率，为了完成目标任务而人为刺激和诱导贫困户的信贷需求，忽视一些贫困户没有合适的投资机会、必要的生产能力以及借贷习惯，对一些缺乏产业发展意愿和能力的兜底户、无劳动能力户等提供扶贫小额贷款，其缺乏发展产业必备的知识技能，在短期内难以盈利，在没有对扶贫小额信贷发放对象进行约束的情况下，反而会成为风险隐患，增加商业银行坏账率的概率。

3. 承贷主体和资金使用主体不一致可能存在风险隐患。以贫困户名义贷款，采用签署贷款委托管理协议，实行贷款托管等方式交由企业等新型农业经营主体统一使用，企业带动贫困户就业或产生的效益给贫困户分红。短期来看，贫困户获得了分红收入。但“户贷企用”，既难以实现扶贫小额信贷资金精准到户到人、用于产业发展的政策设计初衷，也难以促进贫困农户内生增长动力的形成，同时也将企业经营风险转嫁到贫困户。这种“多人贷款，一人使用”的方式，集中了违约风险，会带来风险放大集中的问题，对地方政府对贷款使用主体的严格审查提出了更高的要求。政策明确要求“不能将扶贫小额信贷打包用于政府融资平台、房地产开发、基础设施建设等”、要求“户借、户还”，地方政府更多的是在进行“打擦边球”式的探索。

4. 贫困人口在建档立卡系统中的“进进出出”为发放扶贫小额贷款带来了现实难题。现有政策规定扶贫小额信贷的发放对象为建档立卡贫困户，解决了瞄准目标偏离问题，能够提高瞄准的准确性。让达到脱贫标准的贫困户退出，将疾病、意外事故等致贫的人口及时纳入贫困户的动态调整政策也是精准扶贫的基本要求。现实中的操作困难是，如果金融机构为建档立卡贫困户发放扶贫小额贷款，但是该建档立卡贫困户后期因不符合政策被调整出建档立卡系统，此时牵涉的贴息及贷款回收问题较难操作，地方政府也把握不准。

5. 宣传不够到位，部分农户对扶贫小额贷款的资金使用要求存在误解。扶贫小额信贷为贫困户提供开展种植业、养殖业、小型加工业和小商业等经营类而非消费类小额信贷，能够为贫困户开展小型创收项目提供资金支持。但部分贫困户信用意识还比较淡薄，贷款用途容易发生偏移和转向。贷后检查中发现少部分农户将扶贫小额信贷用于不产生投资回报的购置家庭用品、子女上学等非生产性支出。个别贫困户认为扶贫小额贷款是政府发放的补贴，可以无偿占有，容易形成负面的“榜样”，造成资金无法回收的恶性循环。

总之，扶贫小额贷款的精准度高，针对性强，较为适应贫困户缺乏资金的现实情况，是实施金融扶贫的主要手段之一，为解决扶贫资金到户难、农户还款难和金融机构发展难的三个难题提供了一种解决思路。以往金融扶贫实践表明，金融扶贫的成效如何，很大程度取决于政府的行政能力，因此各地的实施进度和效果是不均衡的。金融机构有积极性，则金融扶贫工作开展较好，反之，金融扶贫工作进展较慢。同时，若单一依靠行政命令及压力，政府支持有辅助作用但影响扶贫小额信贷运转的可持续性，金融机构严重缺乏积极性，很难平衡反贫困与自身的可持续经营，无法真正落实扶贫小额贷款等各项金融扶贫政策。

当前，金融扶贫特别是扶贫小额信贷作为当前精准扶贫的重要抓手，目前仅作为一种短期性的工作手段，没有真正融入国家金融发展体系中，也没有成为一种长期的制度性安排，具有很强的临时性和非制度性。从发达国家走过的路来看，信用的积累和金融生态改善是一个长期的过程，不能一蹴而就。长远来看不能够依靠政府的贴息来维持扶贫小额信贷运作，为弱势群体服务的金融机构需要通过利息收入和其他金融服务实现保本微利、盈亏持平或较少地依赖补贴，而不是利润最大化，服务机构自身在组织和财务上同时也要实现可持续发展。要

落实好扶贫小额信贷政策，重点在于加强政府、金融机构、贫困户之间的机制设计，建立贷款机构和借款人之间长期的信贷关系，保障各方在金融扶贫过程中均能实现自身利益。

三.改进扶贫小额信贷的政策建议

扶贫小额信贷的成效较大程度上取决于各地政府施加的行政压力和重视程度。扶贫小额信贷工作走在全国前列的地区，往往既是贫困地区也是金融改革试点先行区。从长远来看，扶贫小额信贷工作并非是我国金融体系中的长期制度性安排，当前表现得更多的是在2020 年全面打赢脱贫攻坚战的战略要求下的临时性工作部署。因此各地扶贫小额信贷推进力度和进度并不均衡，在2020 年如期打赢脱贫攻坚战，消除区域性贫困问题后，长期性的扶贫小额信贷工作力度和成效难以保障。要解决当前扶贫小额信贷工作存在的问题，需要从以下几个方

面进行调整。

(一) 将扶贫小额信贷工作融入宏观金融政策体系。可考虑由专门的金融社会企业、公益性扶贫小额信贷机构和合作金融类“穷人银行”负责金融扶贫工作，在发展初期需要适当的资金和政策支持，依靠国家财政或地方政府财政的潜在担保甚至直接出资来管理风险。经过一段时期后可以逐渐放弃长期的补贴，通过市场化运作实现保本微利和可持续运营发展，主要履行农户小额信贷和弱势群体金融服务职能。也可以尝试政府扶贫资金的金融化运作，将扶贫资金作为微型金融项目的原始资金，成立由传统金融机构、非金融机构、新型农村金融机构主导或联合创办，或者成立直接由非政府组织运作，政府监督的微型金融机构，直接向贫困人口提供金融服务。政府单独在存款准备金、再贷款、信贷条件等方面提供融资、税收等方面的优惠政策，出台和传统金融机构不同的监管及考核措施多种渠道降低金融扶贫成本，从而积极引导不同的金融扶贫机构根据自身的定位、目标、资源、优势自主选择将业务重点放在服务哪一个层次的客户，以满足或者适应农村多层次金融需求。

(二) 多种渠道降低扶贫小额信贷成本。扶贫小额信贷成本降低是调动金融机构参与积极性的重要环节。

一是降低融资成本。建议在减免税费、降低融资成本方面为开展扶贫小额信贷工作的银行机构给予适当优惠，人民银行扩大支农再贷款和扶贫再贷款的支持范围，降低银行机构发放扶贫贷款的资金成本。

二 是降低交易成本。利用现有的互联网技术，积极开发针对金融扶贫业务的工作系统，在偏远地区使用新的电子信息技术并逐步建立多种形式的助农取款服务点或村级金融服务站，填补基础金融服务在实体网点的空白，加快办理金融扶贫业务的速度，拓宽金融服务的空间范围，削减使用金融产品和服务的信息、时间、交通等交易成本。落实对履职尽责的机构和信贷人员的尽职免责制度，扫除基层机构和信贷员“惜贷” “不敢贷”等心理障碍，提高基层信贷员的工作积极性。根据贫困地区实际情况出台与一般地区不同的差异化考核机制，扶贫小额信贷不良容忍度指标中不良贷款占比、不良贷款处置绝对额应进一步提高。

(三) 多种方式防控扶贫小额信贷风险。

一是建立政府增信。建议短期内通过建立政府担保平台、风险补偿基金、贷款保证保险等形式加强对违约风险的补偿能力，优化政府担保比例，设计合理的担保机制，提高贷款管理能力。长期帮助建立巩固农户与金融社会企业等的合作互动关系，保障金融社会企业在市场机制下的长远发展。

二是加强前期工作。建议建立一套相对完善的信用评定、客户筛选、贷款额度、还款机制，在考察项目生产周期和前景、客户掌握的技术、还款意愿和还款能力的基础上逐步完善贷款额度、还款方式和还款周期，通过提供动态正向激励，建立递进式的贷款制度和按时还款奖励制度，为有良好信贷记录者提供连续贷款，对激励监督机制实现创新，以鼓励贷款人信守合约。考虑到建档立卡方式建立的贫困户档案提供信息有限，应充分发挥乡镇及村两委作用，通过乡镇和村一级的严格把关和统一组织，利用定量信息与定性信息综合评价农户整体信用状况，有效改善金融机构的信息不对称情况，在此基础上通过递进式的贷款制度和按时还款奖励制度保持银行与借款户的持续联系。依托大数据平台推进信用体系建设，建议将全国扶贫信息网络系统与人民银行征信系统有效对接，多渠道整合信用信息，解决信用评级的互认难题，在拥有授信信息的基础上，金融机构进一步下放贷款业务审批权限，压缩管理层级，简化贷款审批环节和流程，减少贷款调查周期和链条，有序放松信贷自主权，提高审批效率。搞好信用培育和维护，构建诚信社会，防范和有效打击骗取贷款、骗取贷款财政贴息、故意逃废银行债务的各类非法行为。

三是引入保险机制。建议建立保险公司参与的小额信贷风险补偿机制，引入借款人意外伤害保险、贷款保证保险、优势特色产业保险等产品组合灵活、缴费低、运作成本低的保险产品，提高保险综合保障能力，充分考虑覆盖面、及时性、可获得性和目标客户的承受能力，并逐渐完善风险补偿机制，将来自于自然或意外的风险转移到保险机构，有效降低贷款可能存在的风险，在发生其他风险时也逐渐纳入风险补偿体系。

四是加大政策宣传力度，建立常态化、制度化的金融宣传教育机制。简单如实地向贫困户介绍扶贫小额信贷产品，为客户提供信用和诚信方面的培训，重点就扶贫小额信贷、各类保险、征信制度、反假币和金融消费者权益保护等进行金融知识专题宣传教育活动，推升农户对金融产品的需求意愿和使用能力。

(四) 将金融扶贫与产业发展相结合。由于各地致贫原因不同，有意愿贷款发展产业的贫困户比例不同，不可盲目追求扶贫小额贷款的农户覆盖率。弱势群体信贷抑制的产生并不仅仅是传统理解的农户没有合适抵押和担保品的问题，为穷人提供免抵押、免担保的贴息贷款只是解决了一部分极端贫困人口早期金融发展的迫切需求，当弱势群体利用金融资源逐渐发展起来后，政策设计重点应该是产业体系培育和利益联结机制设计。

一是考虑到政府在提供扶贫小额信贷的同时，也在为其他主体提供低息或者免息的金融服务，农村有大量的非正规金融，相互嵌套在农村信贷市场。因为金融扶持贫困户和金融扶持具有创收功能的企业、合作社等主体方式方法有所不同，建议在扶贫小额信贷政策以外，单独出台对扶贫企业、合作社等主体的流动资金类和固定资产类小额信贷支持政策，在授信额度、缓释措施、用信方法等方面进行创新，满足其在生产、销售、流通各环节的资金需求。并配套出台相应的监管及考核政策，克服现存的承贷主体与资金使用主体不一带来的问题。

二是防范贷款重产业轻扶贫的现象。在实施产业扶贫项目时，将扶贫小额信贷资金和财政产业扶贫资金、重点产业扶贫资金配套使用，要求扶贫小额信贷必须投向优势产业和贫困户擅长项目，重点设计扶贫企业、合作社等在获得金融支持后与贫困户利益联结机制，带动贫困户脱贫增收，减少金融成本和降低风险，加强贫困户的能力建设。

三是考虑到农户的特点不同，在同一地区开展同一金融扶贫项目，需要考虑将农户异质性考虑进来，设计出适合建档立卡贫困人口需求的金融服务项目，根据贫困户的能力和信贷需求及其变化采取不同的资金支持策略。金融机构对贫困户是否可放贷可以根据对项目本身盈利能力和前景的预测和筛选来判断，贷款额度可根据对生产形势、还款意愿和还款能力的预判来发放，贴息支持也可以实行差别化。要使贫困人群依靠金融资本和扶贫过程当中金融机构的持续服务来提高自我素质和发展能力，在发放扶贫小额信贷的同时，需要通过贷款配套服务主体配套向弱势群体传授产业发展的技术及经验，提高他们的劳动技能，增强其还款能力所依赖的生存保障和发展能力，以确保其稳定盈利。

第四，考虑到部分农户缺乏信贷需求，其需要的金融服务可能不是小额贷款，而是小额保险、小额储蓄和小额汇款等非金融服务。因此在开发合适的扶贫小额信贷产品同时，做好政策研究和风险防控，打造差异化的金融产品体系，为其提供更好的基本公共服务，满足“两不愁、三保障”需求，进而通过公共资源提供非金融性的产品，可以将非金融需求转化成对金融资源的需求，这又会进一步激发其普惠金融的需求，提高其发展能力。