研究成果

实现农村贫困人口脱贫，是全面建成小康社会、践行共享发展理念的题中应有之义。随着精准扶贫工作的不断推进，深度贫困地区脱贫成为坚中之坚，深度性贫困群体脱贫成为难中之难。基本公共服务严重滞后是当前制约深度贫困地区和群体脱贫的主要障碍，因此，以中西部地区和深度贫困地区为重点的基本公共服务均等化过程，实质上可视为基本公共服务减贫的过程。确立基本公共服务减贫的理念、建立基本公共服务减贫评估体系，具有重要的理论和现实意义。

一.基本公共服务减贫:文献综述

明确基本公共服务在减贫中的定位和职能对提高公共财政资金的投入、使用和提高管理效率具有重要意义。不少研究探讨了基本公共服务对减贫的作用和机制，例如，基本公共服务和具有针对性的社会服务能够帮助贫困人口打破内、外困境，拓展贫困人口的可行能力，提升贫困人口的福祉水平。基本公共服务从促进经济增长、提高贫困地区农业生产率、提高贫困人口发展能力和系统消除致贫因素等四个方面对减贫产生影响。大多研究比较一致地认同公共服务对减贫具有积极作用，但是关于公共服务减贫，至少有几个问题值得关注。首先，与总体意义上的减贫作用不同，公共服务的细分类型的减贫作用依然存在争议。例如，一些发展中国家的经验研究表明，包括教育和医疗等在内的社会公共支出并没有使穷人受益，而公共投资对私人投资也存在显著的挤出效应。基于中国农村的经验，刘畅使用 1987 ～2009 年的数据分析了公共投资和公共服务对益贫式增长的影响，发现农村公共投资对益贫增长率指标呈现显著的负向影响，而社会保险、公共救助和农村教育人力资本对益贫增长率有显著正向影响。同时，基本公共服务供给对不同类型贫困的影响不同，例如刘成奎等人研究发现，基本公共服务供给改善了农村贫困状况，但对农村贫困家庭的瞬时贫困改善效果并不明显。其次，现实中，中国农村贫困的财政根源在于农村基本公共服务供给不足而导致的能力贫困，只有通过财政再分配“抽肥补瘦”才能从根本上减少农村贫困的发生，但悖论在于，因经济发展战略与社会发展战略不统筹、政府基本公共服务部分“卸责”、财政资源非平衡分配等原因，贫困地区基本公共服务依然严重缺失，而现有脱贫、减贫政策和实践尚未形成明晰的公共服务减贫路径。

相关研究基于公共服务的减贫作用或公共服务匮乏的致贫性做了论述，在“减贫”与基本公共服务均等化之间建立了联系，但到目前为止，主要是作为一种局部的关系和经验研究，基本公共服务减贫尚未成为一个具有明确定义的理论概念，也未形成具有整体评估体系的实践框架。

二.基本公共服务减贫作为理论概念的提出

（一）基本公共服务减贫的提出

贫困线(扶贫标准)依然是当前主要的国际贫困标准比较指标，以贫困线为基础进行的国际比较一般认为中国的贫困扶贫标准水平偏低。但值得注意的是，贫困线及其国际比较所依赖的购买力评价均表明此种比较仅针对可计算的收入水平和可贸易商品的购买力，而不包含尚未纳入收入的福利和公共服务，这将导致对贫困人口福利水平的认识偏差，而从短时评价来看，也并不利于具有减贫长效机制的基本公共服务成为重点投入方向。

在实践上，中国当前的基本公共服务以及惠农政策和扶贫专项政策，至少以三种途径形成扶贫对象的福利水平:(1)直接计入家庭收入的转移性收入和增收收入，例如最低生活保障费、粮食直补、良种补贴、农业生产资料价格综合补贴、生态补偿、退耕还林还草补助、各阶段学生的资助专项补助资金、产业扶贫等扶贫项目形成的增收等;(2)直接降低或减免家庭消费支出的支出端福利，此类未直接形成农民的收入但通过减少支出而提高福利水平，例如义务教育学生“两免一补”、农村危房改造补助、新型农村合作医疗补助和代缴、劳动力培训费用减免等;(3)由公共财政供给的，贫困人口可以分享或专享的公共服务，例如村庄人居环境整治、改善贫困地区各阶段教育的基本办学条件以及道路、电力、农田水利等基础设施改善等非经济福利。以上三种来源中仅第一种通过家庭收入统计而被当前扶贫标准所涵盖，后两种则未直接被扶贫标准覆盖，当前“两不愁、三保障”的脱贫标准部分体现了这些内容。

在基本公共服务均等化和扶贫政策干预的进程中，贫困人口的福利水平不仅取决于传统意义上的经济收入，更取决于所能享受的基本公共服务和政策福利的范围与质量。因此，在扶贫标准基础上，确立基本公共减贫的理念与框架，审视贫困线之外的公共服务和减贫政策对贫困人口福利的影响，是适应经济社会发展新阶段的贫困人口福利构成的结构性变化、体现基本公共服务均等化和惠农公共政策在非收入领域贡献的必要途径。

（二）基本公共服务减贫的理论概念

基本公共服务是由政府主导、保障全体公民生存和发展基本需要、与经济社会发展水平相适应的公共服务。《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》中的基本公共服务包括公共教育、劳动就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、公共文化体育、残疾人服务等领域。基本公共服务均等化是指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是促进机会均等，重点是保障人民群众得到基本公共服务的机会。就当前条件看，实现基本公共服务均等化并非简单的平均化，而是确保民众普遍享有达到基本标准以上的公共服务，该基本标准是与当前经济社会发展水平相适应的最低标准。

贫困的内涵具有不同的层次和类型，既包括区域贫困与个体贫困，也包括收入贫困、能力贫困和权利贫困等。基于基本公共服务的概念和贫困的内涵，此处将基本公共服务减贫的定义为:通过保障限定区域内公民获得基本公共服务的机会从而使之免于或脱离出因机会剥夺而导致的贫困。基本公共服务减贫的机制在于，一方面通过提升当前脆弱和贫困群体获得基本公共服务的机会来减少存量贫困，另一方面是通过基本公共服务的机会均等化降低潜在人群的脆弱性，降低新增贫困和返贫的风险。

基本公共服务减贫从福利的视角对应了当前贫困研究和实践中的多维贫困理论及视角。根据阿马蒂亚·森及不断发展形成的多维贫困理论，人的贫困不仅仅是收入贫困，更包括因机会和能力遭受剥夺而导致的在维度上包括教育、健康、生活水准等其他客观指标的贫困和对福利的主观感受的贫困。如果说多维贫困是福利剥夺的视角，那么基本公共服务减贫则是一个与福利剥夺可逆的福利获得的视角。我国当前的国家扶贫标准和脱贫标准已经发展到了多维度，不仅要保障贫困人口的吃饭问题，还要使贫困人口获得教育、医疗、住房、社会保障等诸多方面的基本公共服务。就维度而言，基本公共服务减贫恰恰是由基本公共服务覆盖多维贫困中各个可能遭受剥夺的维度而达到减贫的成效，包括教育、就业、医疗卫生等;就机制而言，基本公共服务减贫正是通过保障人们获得基本公共服务的机会，而使人们免于遭受各个维度的剥夺。

从基本公共服务均等化与减贫的关系来看，推进基本公共服务均等化与深入推进减贫工作，同为全面建成小康社会的题中应有之义，对于促进社会公平正义、增进人民福祉、增强全体人民在共建共享发展中的获得感具有十分重要的意义。从内在关系来看，推进基本公共服务均等化是推进减贫工作的必要条件，基本公共服务均等化程度决定了贫困人口能否平等享有发展成果的基础条件;同时，基本公共服务减贫也是整个减贫事业中一个重要组成部分，应当得到科学合理评估。尤其是在经济增长不平衡、收入差距扩大化、基本公共服务非均等化的现实情形下，致力于促进基本公共服务的均等化是贫困治理最为可能的反转条件，也是让贫困人口公平分享经济增长成果、缩小收入差距的基础要素。

三.基本公共服务减贫的现实关切

（一）基本公共服务减贫理念对于理解中国已有的减贫成就具有解释意义

中国改革开放 40 年来的减贫成果实质上内含了基本公共服务减贫的贡献，减贫历程与基本公共服务发展具有同步性。回顾我国农村减贫历程，扶贫事业取得巨大成就，按当年现行农村贫困标准(每人每年2300 元，2010 年不变价)衡量，从 1978 年到 2017 年，农村贫困人口减少 7．4 亿，降至 3046 万人，贫困发生率从 1978 的 97．5%下降至 2017 年的 3．1%。而从 20世纪 80 年代中期开始，中国政府开始实施有针对性的减贫政策，先后实施《国家八七扶贫攻坚计划(1993—2000 年)》、《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010 年)》和《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》。在以上不同的减贫阶段，中国政府始终坚持了开发式扶贫方针，其表现之一就是坚持综合开发，通过加强贫困地区水利、交通等基础设施建设，促进科技、教育、卫生、文化事业的发展，提高贫困人口综合素质，实现贫困地区经济、社会协调发展和全面进步。在此过程中，经济增长过程中的基本公共服务整体水平的改善，和开发式扶贫过程中贫困地区基本公共服务的定向提升，形成了基本公共服务减贫的合力。

（二）基本公共服务减贫与精准扶贫、精准脱贫的内洽性

在当前脱贫攻坚时期，基本公共服务减贫如何与精准扶贫互嵌，并成为精准扶贫的重要实现途径，取决于基本公共服务减贫与精准扶贫之间的内洽性。

首先，依托于公共服务均等化的减贫，与扶贫模式由“大水漫灌式”的全面扶贫向“滴灌式”的精准扶贫转变，以及“输血式”的生活救济向提升贫困地区内生动力的“造血式”扶贫转变具有内在一致性。“均等化”的关键在于补基本公共服务之短板，多数领域以中西部贫困地区为重点，而公共服务缺口最大的深度贫困地区和深度贫困群体是“均等化”的重点覆盖对象，与针对性的“滴灌式”扶贫方式相一致;基本公共服务通过在公共教育、医疗卫生、劳动就业、社会保险等领域向贫困地区和贫困人口提供非竞争性的公共物品，恰恰是“造血式”扶贫的必要条件。

其次，基本公共服务减贫与精准扶贫阶段的扶贫标准和脱贫目标具有内在一致性。我国现行扶贫标准是以“两不愁、三保障”为脱贫目标的综合标准，除了收入标准外，还有保障义务教育、基本医疗和住房安全等方面的要求。根据打赢脱贫攻坚战的总体目标要求，到 2020 年，中国要稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障，实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，并确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。从脱贫目标的内容看，基本公共服务均等化既是脱贫目标之一，也是实现脱贫目标的必要条件。

（三）明确基本公共服务减贫的理念有助于全面理解现行扶贫框架的福利内涵

自 1986 年以来，根据经济社会发展情况和国家财力变化状况，中国的国家农村贫困线经历了三大阶段性调整，并具有不同的福利内涵。第一阶段是，1986 年国务院贫困地区经济开发领导小组提出农民人均纯收入 206 元的贫困标准(按 1984 年不变价200 元在 1985 年的现价)，简称“1984 年标准”，该贫困标准线是以每人每日 2100 大卡热量的最低营养需求为基准卡路里计算得到，食物支出比重约占 85%，只能满足低质量的食物需求，例如主食中粗粮占比高、副食中肉蛋比重很低，相当于“吃饭线”，是低水平温饱标准。第二阶段是，在保留“1984 标准”的基础上，2001 年增加了农民人均纯收入 865 元的低收入标准(按 2000 年不变价)，该标准是在食品需求的基础上增加了部分非食品消费需求，相当于基本温饱标准，并于 2008 年将贫困标准与此低收入标准合一，统一使用 1067 元作为扶贫标准(低收入标准在 2007 年的现价)，简称“2008 年标准”，此标准的食物支出占比降低至约 60%，实现“有吃、有穿”，是基本温饱标准。第三阶段是，2011 年，国务院扶贫开发领导小组将扶贫标准进一步提高为 2300 元(按 2010 年不变价)，简称“2010 年标准”，按统计局对 2014 年低收入农户消费结构计算，在已有基本住房的情况下，该标准下的贫困标准户的实际恩格尔系数为 53. 5%，按同年物价在农村地区大约每天能消费 1 斤米面、1 斤蔬菜、1 两肉或蛋，可满足健康生存需要的热量和蛋白质需求，实现“吃饱，适当吃好”，该标准是兼顾生存和部分发展需要的稳定温饱标准。

以上不同阶段扶贫标准的变化，伴随着扶贫标准实际福利内涵的演变。在当前各级政府转移支付制度和社会公共服务体系下，贫困人口的实际生活水平并不能直接以家庭收入水平来衡量，扶贫标准所代表的生活水准亦不能从扶贫标准本身的货币价值得以体现。除了在收入和消费方面的达到贫困线标准，贫困人口的福利在很大程度上取决于所享受的基本公共服务的范围和质量，而基本公共服务是否满足减贫的必要条件(主要领域指标接近全国平均水平)、贫困人口是否切实享受，既是理解也是评估现阶段扶贫标准的实际福利内涵的途径。

（四）基本公共服务减贫理念对现阶段减贫工作具有现实意义

当前时期我国脱贫攻坚的主要难点在于深度贫困问题。在全面建成小康时期的扶贫开发阶段，基本公共服务减贫是保障深度贫困地区人口脱贫的重要途径。目前全国有 14 个集中连片特殊困难地区，生存条件艰苦，生态脆弱、致贫原因复杂，而这些地区往往也是基本公共服务供给最为薄弱的地区，基础设施以及社会文化事业建设严重滞后，公共服务缺口大，社会经济发展总体水平低，贫困发生率普遍在 20%左右，返贫现象严重;同时，深度贫困县和贫困村依然是贫困人口集中的区域，根据国务院扶贫办对全国最困难的 20%的贫困县所做的分析，其贫困发生率平均为 23%，县均贫困人口近 3 万人，全国 12．8 万个建档立卡贫困村居住着 60%的贫困人口，基础设施和公共服务严重滞后。深度贫困群体长期处于维持基本生存的景况中，无法支付改善居住条件、教育、卫生和文化生活等基本的发展性和再生产需要，而基本公共服务供给的严重不足直接构成深度贫困地区陷入“贫困陷阱”的多维因素。因此，就当前脱贫攻坚中最为艰巨的深度性贫困治理而言，弥补深度贫困地区的基本公共服务的缺口，是保障深度贫困地区贫困人口脱贫、稳定脱贫的重要途径。

四.践行基本公共服务减贫理念的路径在于建立评估体系

（一）基本公共服务减贫并非自发实现的过程，需要逆非均衡化的政策配套与资源投入，因而存在政策评估的必要性

一般语境下，基本公共服务的均等化与经济增长的益贫性、收入分配的公平性均被视为贫困治理的预设性理论前提。然而，以上三个前提都不是自发实现的过程。就基本公共服务而言，一方面，我国基本公共服务存在规模不足、质量不高、发展不平衡等短板，例如城乡区域间资源配置不均衡，服务水平差异较大，一些服务项目存在覆盖盲区，尚未有效惠及全部困难群体等问题;另一方面，即便在既定的基本公共服务供给条件下，贫困人口因资源禀赋条件限制而在基本公共服务的实际享受程度上大打折扣。在现行中央地方支出责任划分下，地方文化、教育、卫生等各项事业费支出由地方财政主要承担，越是贫困地区，基本公共服务供给水平越低，贫弱人口的发展能力越受限，并进一步形成基本公共服务的非均等化，加速并催化原有的不平等。此外，当前对公共服务均等化的理解依然以供给方的“财力均等化”为中心，并未考察困难群体实际受益的状况。由此可见，基本公共服务均等化并非一个自发实现的过程，一定时期内的基本公共服务变化是否缩小福利差距和促进减贫，并无显而易见的结论，因而评估是有必要的。

（二）基本公共服务减贫面临政策效率和组合结构考量，亟待形成科学系统的评估体系

由于公共服务均等化是需要实施一系列政策配套和大量资源投入去实现的目标，例如以促进地区间基本公共服务均等化为目标的中央对地方的均衡性转移支付制度，在增强中西部等经济欠发达地区财力、推进基本公共服务均等化等方面已然发挥了重要作用。建立和完善基本公共服务减贫的评估体系有助于衡量其均等化的实效与减贫成效，并为有限财政资源的条件下实现政策组合优化提供可靠依据。当前公共服务减贫评估体系尚处空白，已有的关于基本公共服务减贫的实证研究主要停留在相关性和影响性分析，并非因果推断分析，未能评价公共服务发展对减贫的实际贡献度。从现实需要出发，基本公共服务均等化过程中的资源分配与内部政策组合设计，都需要建立在以科学的理论范式与理念导向为基础的系统评估体系基础之上。

（三）基本公共服务减贫纳入评估体系，对促进脱贫的稳定性和可持续性具有重要的导向作用。

由于基本公共服务之于人们生活福祉具有基础性和全面性，对人的发展具有长期性和深远性的影响，因此致力于改善贫困人口的基本公共服务的实际获得水平和质量是保障贫困人口获得发展权的基本条件。但是由于公共服务减贫并非立竿见影，在公共服务减贫尚未形成科学评估体系并成为评估机制中的基本组成部分时，在扶贫实践中将缺乏导向激励。因此，公共服务减贫评估体系的建立，有助于科学评估精准扶贫阶段的扶贫成效、建立完善的脱贫评估体系，从而对促进脱贫的稳定性和可持续性具有重要的导向作用，使贫困人口逐步走向小康和富裕之路。建立和完善公共服务减贫评估的方法，有利于抓住贫困退出机制完善期的关键时期，促进扶贫绩效考核体系的完善，使得贫困人口稳定脱贫切实成为具有实践导向性的脱贫目标。

建立基本公共服务减贫评估体系，一是要兼容当前“两不愁、三保障”的脱贫标准。该脱贫标准实质上是一项多维福利标准，但从技术操作上看，目前在脱贫评估中主要以二分方式评估是否达到某一标准，但对于每项指标达到的水平则缺乏可操作化的评估指标体系。可通过公共服务虚拟估算等方法建立整全的评估体系，从宏观层面的公共财政投入和微观层面的人群实际受益度两个层面，考察未被扶贫标准(即当前收入统计)所涵盖的基本公共服务给贫困人口带来的实际福利，从而量化评估贫困人口脱贫的“含金量”。

二是要通过与贫困退出机制的有机结合，促进精准扶贫工作机制尤其是减贫评估体系的完善。目前正处于贫困退出机制的建立和完善期，贫困退出基本标准中都涵盖了对公共服务的基本要求，包括贫困人口层面实现“义务教育、基本医疗、住房安全有保障”，贫困村层面“统筹考虑村内基础设施、基本公共服务……等综合因素”。但以上标准仅仅是指导性的粗略标准，基本公共服务减贫体系的形成可以成为贫困退出机制和减贫评估体系的详细参考依据。结合当前正在开展的第三方评估，既要增加对“三保障”涉及到教育、医疗和住房的质量和水平的考察，也要加强对稳定脱贫和可持续发展方面的评估，例如教育、医疗等措施的可持续性、脱贫时收入来源的稳定性(依赖于临时性补贴还是稳定收入)等。

三是要将公共服务减贫评估纳入扶贫绩效考核体系，从考核方式上鼓励那些对贫困治理具有根本性和长期性积极效应的投入，比如对教育、儿童营养计划、医疗卫生保障等方面的投入，从而为有利于贫困地区和贫困群众稳定脱贫和可持续发展的减贫模式提供制度激励